成都保障农民权益的制度创新

实现城乡统筹发展，必须突出以权益保障与民生建设为导向的统筹发展思路，在“确权维权”中夯实发展的内在动力，在“多予放活”中优化发展的制度保障。如何实现“给钱”和“放权”的良性互动，形成一套确保钱不乱花、权不滥用、综合配套的制度机制，是对领导机关统筹发展能力的新考验。作为国家统筹城乡综合配套改革试验区的成都，立足于  

保障和发展城乡居民的自由和权益，以民生促进民主、以民主保障民生，在确保农民财产权、农民自治权、农民迁徙权方面，进行了若干创新性的制度探索，初步形成了政府与公民共创共享幸福生活的制度和机制。

一、确保农民财产权方面的制度创新

在土(林)地集体所有制背景下，农民最重要的财产权主要是土(林)地承包经营权和宅基地使用权、房屋(林木)所有权。实现生产要素在城乡之间的自由流动，一个基本前提是权利主体和客体都必须要明确。从物权法的角度看，就是要做到“物有其主”。在权属不清、主体不明的状态下，物必然会陷入任人侵犯、任人掠夺的“公地悲剧”。

从2008年起，成都市以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度为目标，全面启动了农村产权制度改革。农(林)地颁证确权，不仅弱化(甚至截断)了基层自治组织以“农民集体”名义截留“惠农”政策、挪用征地收益等侵犯农民权益的可能性，使“物有其主”名副其实；而且为国家推行“反哺农业”提供了更加准确的受益对象。

更为重要的是，农(林)地颁证确权，为产权流动、优化配置创造了前提。2008年10月13日，全国首家农村产权交易综合性平台──成都农村产权交易所在成都挂牌运行。土地权属市场化流转，不仅使土地的财产价值得以凸现，给产权人带来了实实在在的收益；同时也为国有土地与集体土地“同地同价”提供了有益经验。2009年全市农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%。城乡收入差距逐步缩小，从2002年的2.66∶1变为2010年的2.54∶1。这一图景充分说明了产权要素自由流动所能释放的无穷空间。

二、确保农民自治权方面的制度创新

长期以来，由于农村集体财力严重不足，不仅村级公共服务水平低下脆弱，而且村民的自治活动也大多处于“无事可议可做”甚至瘫痪的状态，村自治组织要么沦为乡镇政权的“派出机构”，要么成为形同虚设的“花瓶”。久而久之，农民群众的公共精神和自治能力也就日渐衰退。

从2003年开始，成都在农村地区全面推行了农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治、农村新型基层治理机制四大建设，即“四大基础工程”。这些基础工程因全都涉及到广大农民的切身利益，一时间不仅使过去许多掩盖的问题暴露出来，而且又增添了大量亟须处理的新兴事务，村民自治面临新的考验和转机。成都适时提出了充分发挥人民群众主体作用，不大包大揽、不代民做主，通过同步实施村级公共服务和社会管理改革与构建农村新型基层治理机制的途径，来推进农村各项工作，让农民群众在共创中共享。从2009年开始，给予全市2815个建制村每个村不低于20万元的定额补贴。

目前，成效已经开始显现：一是理顺了村级各种权力主体的关系，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，形成了群众广泛而持久地参与公共事务的局面，为村民自治搭建了可持久运行的制度框架。二是极大地改善了农村基层公共服务的面貌，提升了社会管理的水平。三是健全了化解农村矛盾的有效机制。议事会成员因其一般由德高望重的村民担任、经验丰富，从而促进了很多长期难以解决的基层难题得以化解。2010年，国家统计局成都调查队开展的“第三方问卷调查”显示：群众对“议事会”这一新生事物的认知程度整体较高，总体知晓率达到95.98%，满意率达到95.06%。调查结果基本反映了成都新型村级治理机制建设的水平和质量。成都的实践，既深化了改革又最大限度地降低了风险，实现了平稳过渡；同时还极大地培养了农民的“公共精神”，训练了农民的自治能力，为推进基层民主向纵深发展增添了持续性动力。

三、确保农民迁徙权方面的制度创新

人口在城乡之间、异地之间的大规模流动，不仅造成了新中国成立以来前所未有的社会大变化大进步，而且成为推动中国各方面制度持续变革的强大动力。在这一系列制度变革中，具有最根本意义的是打破城乡分割的户籍制度，实现城乡居民在法律和制度上的基本权利平等。

如何从制度上巩固和发展城乡居民的自由迁徙权，成都的探索者们进行了更深入地思考。早在2004年，成都就取消了“农业人口”和“非农业人口”的划分，统一登记为“居民户口”；2008年，建立了“一房一户，按产权登记”的户籍登记制度，放宽了全域内户口迁移条件。2010年11月，成都市委、市政府出台了关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见。这一文件立足于促进人口向城镇自由流动，实行给一切自愿进城的农民提供与城镇居民平等的就业、社保、住房、低保、生育、教育等八项待遇。这一政策的出台，极富探索创新价值，意义十分重大。

首先是让农民带着产权进城，进城农民除保留原迁出地所有待遇外，还穿上与城市居民同等的养老、医疗、教育、住房和就业等社会保障衣服，享受与城市居民均等的公共服务。显然，与成都的这种“穿衣进城”模式相比其他一些地方的“脱衣进城”模式，要求农民完全放弃各类农村产权“裸身进城”，对农民迁徙权的保障更为有力和彻底。其次，建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致。实行城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，剥离附加在农村劳动力上的不平等待遇、剥离附加在农村土地和房屋上与市场经济要求不适应的管制，必将最终还原户籍登记制度的“本来面目”。

当然，成都所建立的统一户籍管理制度，一是仅限于“全域成都”；二是仅限于“农转非”。对市外人口迁入成都、城市居民迁入农村，尚存在某些“门槛”。但人们有理由相信：随着城乡基本公共服务均等化水平和社会保障统筹水平日益向全省乃至全国覆盖并可以跨区接续“通用”时，成都的城乡自由迁徙“门槛”必将日趋降低乃至消失。这一过程肯定是十分漫长的，但却是值得期待的。