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王双林:公共资源交易平台体系攒动产权交易业态(上篇)

王双林:公共资源交易平台体系攒动产权交易业态(上篇)


2015731日召开的国务院常务会议作出决定(以下简称国务院决定)(注1):整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场,20166月底前,地方各级政府基本完成整合工作,20176月底前,在全国范围形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。

国务院常务会议的上述决定,指定了地方政府对国有产权交易等四类公共资源交易市场进行整合的工作时限,指明了在全国范围形成公共资源交易平台体系的宏观建设目标。

那么,为何就国有产权交易等四类公共资源市场的整合工作划出限期?何为“公共资源交易平台体系”?建设平台体系与建设市场体系二者存在何种关系?产权交易行业作为国民经济的一个分支在平台体系中究竟如何定位?这既是宏观经济体制改革的理论命题,也是有形市场资源配置市场化改革的当前行动主题,自然就是产权交易行业在贯彻落实国务院决定的实际工作中需要关注和回答的重大课题。

简要地说,平台体系就是在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,在社会主义市场经济规律作用下,诸多平台工具的有序匹配、有机组合与有效集成;也是保证“两只手”——政府 “有形的手”与市场“无形的手”——联手发挥作用的一整套制度安排。也就是说,平台体系不仅体现为一时一地的经济社会现象,而且关乎治国理政方略的改革和演化,是“四个全面”战略布局——全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机组成部分和题中应有之义。

建设公共资源交易平台体系的要义,就在于依托政务服务平台,统一规范公共资源交易平台,整合优化工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购“三重四类”有形平台,使其深化内涵、完善外延,合理调整、强化功能,全面建设、科学发展。借助“互联网+”的运营模式或商务手段,构建市场化、社会化、信息化综合服务体系。显然,建设中的这个平台体系,既有市场功能体系的属性,也有社会运行体系的属性,两种属性均与政府机构改革和职能转变密切相关,因而必须依托政务服务平台才能完成其建设任务。

特别值得关注的,在国务院决定的语境中,平台体系与市场体系既有关联也有差别。其关联在于:平台体系从属于市场体系,市场体系统领平台体系。诸多平台集成为市场,诸种平台体系集成为现代市场体系。在互联网、云技术、大数据突飞猛进的推动下,平台体系支撑市场体系、市场体系兼融平台体系 ,这将日益演变成为趋势抑或规律。平台体系与市场体系的差别在于:作为平台要素集成的结果,平台体系通常是有形的;而作为市场要素集成的结果,市场体系在狭义上往往被看作是有形的,在广义上往往被认为是无形的。建设平台体系侧重于技术手段、专业工具、组织形式上的改进和提升;建设市场体系则首要是在法制、体制和机制上深化改革、扩大开放。前者,属于重点门类、专项领域和一定阶段的改革任务;后者,则属于覆盖经济社会领域的综合性、立体化、长时期的改革任务。总而言之,平台体系是构成市场体系的有机载体,平台体系建设是现代市场体系建设的必然选择、必经之路和必要条件。

就建立统一的公共资源交易平台体系,党中央国务院近年来统筹布局并着力推动实施。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化政务公开加强政务服务的意见》(中办发[2011]22号)指出:“ 完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域的市场运行机制,推进公共资源交易统一集中管理,逐步拓展公共资源市场化配置的实施范围,确保公共资源交易公开、公平、公正。”《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》(中发[20139号)指出:“依托现有政务服务平台,整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台,建立统一规范的公共资源交易平台。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《中共十八届三中全会决定》)强调:“必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。”《中共十八届三中全会决定》在“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场体系”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“推进社会事业改革创新”等4个部分中,就公共资源配置市场化、公共资源配置效率、公共资源均衡配置、公共资源出让收益合理共享机制等,做出了一系列前瞻而精当的阐述,赋予公共资源配置市场化改革以诸多新的内涵、新的指向、新的任务。其中,尤其能够据以深入厘清公共资源交易平台与产权交易平台相互关系、合理擘画全国产权交易行业布局、强劲攒动产权交易业态的是,《中共十八届三中全会决定》一体规划,统筹施策,设定了国有企业公共资源配置市场化改革实施范围与拓展方向。《中共十八届三中全会决定》明确要求:“国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化”。显而易见,在这里,国有资本向公益性企业的投入、公益性企业提供的公共服务、自然垄断行业国有资本控股经营、国有企业网运分开的竞争性业务,均被赋予了公共资源配置市场化改革的取向。由此推论,在当前,一部分国家出资企业例如公益服务类企业的资产和权益,可以视同公共资源。

正是着眼于公共资源配置市场化改革的取向,国务院决定重申了中办发[2011]22号、中发〔20139号)文件的精神,以20166月为完成任务的期限,要求地方政府就国有产权交易平台与工程建设项目招投标、土地使用权与矿业权出让、政府采购等四类专业平台,抓紧推进其整合工作;并且,首次以国务院常务会议决定的形式,就如何建设、由谁建设、建设何种模式的公共资源交易平台体系推出五项重大举措(注2):一是整合平台层级。设区的市级以上政府要建立本地区统一的公共资源交易平台,县级政府不再新设,已设的转为市级分支机构。鼓励建立跨行政辖区的区域性交易平台。二是整合交易服务信息系统,打破信息壁垒,实现开放共享。各省级政府要按照国家标准和规范,建立全辖区统一、覆盖市县的电子公共服务系统;鼓励市场竞争,不得限制市场主体依法建设运营的电子交易系统接入。三是整合场所资源。充分利用现有各类交易场所,严禁新建楼堂馆所。探索通过政府购买服务等方式,使用由社会力量建设并符合标准要求的场所。减少不必要的评标、评审。四是完善交易规则。清理各地公共资源交易规定,坚决纠正违法违规设置审批、变相审批、干预交易主体自主权等内容。有关部门要抓紧制定全国统一的公共资源交易平台管理办法和交易规则等,各省级政府要制定本地区平台服务管理细则。五是强化监管。依法公开交易公告、项目审核、成交履约、行政处罚等信息,对市场主体登记注册等信息实现交换共享,不得要求重复登记、备案和验证。打击违法违规行为。用高效“阳光”的公共资源交易平台更好服务经济升级、促进社会公正。

国务院的决定和举措,等于向公共资源交易平台的各个参与方和利益攸关方进行着又一番富有深意的疏导:谋定而后动,知止而有得(注3)。 当改革进入攻坚期和深水区,必须“以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱” (注4)。一直以来围绕公共资源交易平台与国有产权交易平台,乃至围绕国有产权与公共资源的关系这类经济社会领域重大问题进行的思考、辨析、争鸣、博弈,等等,应该、可以给出一个公约数最大的阶段性总结了。从这个意义上说,国务院决定的本质,便是这个公约数最大的阶段性总结的模板。


诚然,真理的探索永远不会完结。这个公约数最大的阶段性总结做出后,它也会继续经受时间与实践的检验。在社会主义初级阶段和市场经济条件下,公共资源与国有产权各自负有的权能、属性、范畴、要件等,既存在明显差别,又彼此交叉渗透。并且,两者的界定,势必随着基本经济制度以及公共管理制度、产权保护制度、资本市场制度改革的不断深化,适时、适度地做出新的调整。此次国务院决定的主要内容之一,就是在建设平台体系的框架下把握和处理公共资源与国有产权的关系。它集中了社会各界的智慧,总结了探索建立社会主义市场经济体制以来的经验,体现了习近平总书记在讨论制定全面深化改革思路和方案时提出的三点要求。即:增强推进改革的信心和勇气;坚持解放思想、实事求是;坚持从大局出发考虑问题(注5)。联系各地建立公共资源交易平台的实际工作进行检视,那种试图或者希冀就公共资源与国有产权两大领域,在其前沿理论的引领上完成一步到位的跨越、在其法规制度的构建中划出井水不犯河水的边界、在其具体交易项目的运作时各踞一方平台的想法、说法、办法,有违国务院决定的基本精神,因而行动上努力的结果也将事与愿违。相反,从规范和创新业务的角度考虑,社会影响力与市场认可度颇高的综合经营理念与模式,也许更适用于平台体系建设。就中国产权交易行业的综合经营理念与做法,本文在下篇中讨论。

由社会主义初级阶段的国情所决定,改革开放采取渐进方式为正确选择。渐进式改革的成功经验所在,是“摸着石头过河”(注6),“看准了的,就大胆地试,大胆地闯”(注7)。正确处理改革与发展、建设、稳定之间的关系。公共资源配置市场化改革,作为一项系统性、渐近式改革和立体性、联动式建设,其渊源和沿革由来已久,最近的概数时点处在世纪之交。20021月,中共中央纪委确定,在“ 加快推进行政审批制度改革”的主旨下,“实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度”(简称四项制度,注8)。 四项制度的提出,属于平台体系渐近式改革和联动式建设的制度安排的雏形。它表明了平行推进四类专业平台建设的工作思路,意味着政务服务平台、公共资源交易平台、四类专业平台的有机构成和互联、互通、互动关系,昭示出“三重四类”平台一体构建、协调运行的动向。从这些意义上说,政务服务平台改革建设一直以来就在联动公共资源交易平台的扩容与整合,进而联动了产权交易平台的归集与走向。


有关平台体系联动建设的论述、阐述、描述,散见于政策法规文件、改革开放史料、行业年鉴、学者专著中。本文依据、借鉴其有关精神及观点,就落实四项制度以来平台体系联动建设的情况,尝试作以下回顾与探讨。

一则,看直辖市、省会城市、经济特区城市公共资源交易平台是怎样形成的。

直辖市、省会城市、经济特区城市公共资源交易量大类繁且多头监管,地方政府在施行职能转变与政务服务的政策策略时因地制宜,在推进公共资源配置市场化改革中采取的路径和步骤不尽相同。因而,在公共资源交易平台出现之前,公共资源交易大多分布在土地使用权出让、工程建设项目招投标、政府采购、国有产权交易等四类专业平台上;四类专业平台直接对分业监管体制下的政府部门或其所属的事业单位负责,实际上代行了政务服务平台的部分职能;其中,近半数专业平台运营主体本身就是事业单位,有的专业平台运营主体与事业单位法人“一班人马两块牌子”,还有的专业平台则试水公司法人内部治理结构。公共资源交易平台在其构建初期,总体上处于分散状态,有些地方的公共资源交易平台甚至处于隐形状态。在真正意义的公共资源交易平台体系逐步形成过程中,大部分公共资源交易业务由事业单位代行政府职能实施管理,这种情况的存在,既为渐近式改革联动式建设所必需,也是事业单位的公共管理、公益服务性质所使然。需要注意的是,事业单位本身也在进行市场化改革。近3年来,部分国有产权交易机构,乃至相当一些招投标机构、政府采购机构等,已经按规定的3个类别(承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务)调整转变了公共服务职能,有的直接改为公司制企业。不过,事业单位全面改革延续时间相对晚一些。按照20124月发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的统一部署,到2020年,我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。

二则,看地级市、县级市(中小城市)公共资源交易平台运行状态。

在多数地级市、县级市,公共资源进场交易量较少,所属国有(国营)企业资产规模偏小,企业国有产权集中改制分离任务已于先期基本完成,存量国有资产流转进场交易尚在不断发动之中。因此,在执行和落实四项制度的初始阶段,有的城市以政务服务平台统领公共资源交易平台和国有产权交易等四类专业平台,有的城市将国有产权交易等四类专业平台归集到公共资源交易平台,也有的城市国有产权交易等四类专业平台径直对接政务服务平台。各类交易专业平台的集成功能和活跃程度,往往与所在城市的市场发育程度、与各个城市坐落地域的经济发展水平密切相关。各类交易专业平台业务量的总和,大体上与当地经济总量、经济增长速度成正比。目前全国地、县级行政区划3000多个,其辖区内中小城市1000多个,在这些地方,已经并将继续存有公共资源交易平台扩容的空间。国务院决定中再次倡导跨辖区建立公共资源交易平台,其现实基础与紧迫需求也在这里。

三则,看改革城乡二元结构施加给公共资源交易平台以越来越大的影响。

在广大农村,乡、镇、村的政务服务,以点对点和面对面的形式为主;公共资源交易也主要依托城市公共资源交易场所,早些时候,对于建立多重交易平台的需求不像城市那样足。所以,通常是由县级以上政府在辖区建立公共资源交易平台。当然,这是过往的情况。今后,随着中共十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场”重大决策的逐步落实,作为生产要素或公共资源的主要组成部分,农村土地权能将会倍增式地扩大,土地承包经营权、集体经营性建设用地将成规模地进入二级市场,农村土地交易需求会越来越旺盛。建立城乡统一的、跨行政区划的公共资源交易平台,看来势在必行。这种“必行”之“势”,目前已经在相当一些地区显现出来。例如在直辖市重庆,相对于京、津、沪三市来说,其辖区内县以下行政区划和建制单位最多(在15个区以外,有县级市4个,县17个,自治县4个)、县域土地面积最大(6.4万平方公里,占全市总面积的77%);那里的农村土地二级市场交易已经呈现井喷之势。截至2013年下半年,重庆联合产权交易所先后与25个远郊县建立了公共资源交易协同合作关系。201416月,该所经营土地出让项目151宗,交易额250亿元,同比增长71%;而在2014年上半年完成的全部交易额中,土地资源与使用权交易额占总交易量的比例竟达到46%;也就是说,目前,重庆联交所叙作的十几类交易业务中,土地交易作为公共资源交易业务之一,成了异军突起、别开生面的主打业务。(注9

总的看来,统一规范公共资源交易平台,是从四项制度起步的;而建立公共资源交易平台体系,则是国务院决定对于四项制度的深化和拓展。贯彻落实四项制度加快了公共资源配置平台化、市场化、阳光化的步伐;而公共资源交易平台体系建设的节奏是渐进的、步调是联动的。

现在,当四项制度持续推行13年之后,从四类专业平台的过往业绩表现中可以清楚地看到,公共资源配置市场化改革,既关联小平台,更关联大平台;既关联条条式、局域式平台,更关联跨地区、跨行业、跨行政隶属关系的综合平台;既关联四类专业平台,更关联由政务服务平台、公共资源交易平台、四类专业平台集成构建的平台体系。最初,公共资源配置市场化改革在全国范围可供统一选择的有形平台,首先是政务服务平台。因为政务服务平台的行政执行力相对强一些,能够让改革的“头三脚”扎实落地,而不至于踏空走偏。在依托政务服务平台踢开 “头三脚”的同时,公共资源交易平台,以及国有产权交易、工程建设项目招投标、土地使用权出让、政府采购等四类专业平台,也都分别启动了不同量级与品类的公共资源交易。不过,这时的公共资源交易平台也好,国有产权交易平台也好,其基本运行状态都是区域性的,带有一定行政色彩。略有差异的是,大城市、中心城市市场化程度高些,交易平台的区域性和行政色彩少些;而中小城市、偏远地区市场化程度低些,交易平台的区域性和行政色彩多些。因此,公共服务平台被选择、完善、造就的过程,既是各类专业平台之间渗透、融合、贯通为体系的过程,也是一个客观需要、无法超越、难以替代的渐进改革过程,同时还是一个由各级政府主导的从各个辖区走向全国范围大平台的联动建设过程。这个过程的本质特征,将始终与政府机构改革和职能转变、市场基础性作用向决定性作用转化的过程相伴随、相协调;这个过程的内在规律,应当归结为经济体制改革、行政体制改革、社会治理创新统筹布局、协调推进、彼此联动。

综上,公共资源交易平台体系 ,是国务院常务会议在13年来实行四项制度基础上作出的新总结、新提升、新指导。建设公共资源交易平台体系,作为我国“四个全面”总战略布局上的重要建设工程,必须坚持总体多重组合、任务统分并举、进度因地制宜、目标一以贯之。

注释

1,原文见中国政府网《总理》专栏。

2,同注1. 

3,意思是,谋划准确周到而后展开行动,并且,知道在合适的时机收手止步,就一定会有所成就和收获。此语由儒学经典《大学》中的“知止而后有定”演化而来,原文为“知止而后有定,定而后能静,静而后能安,安而后能虑,虑而后能得。”

4,引自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第(4)条

5,引自习近平总书记《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》

6,引自(《陈云文选》第3卷,198012月在中央工作会议上的讲话。

7,引自《邓小平文选》第3卷,199212月视察武昌、深圳、珠海、上海等地时的谈话

8,引自十五届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报
9,信息源自重庆联合产权交易所网站2014715日文:《重庆联交所集团上半年交易额突破500亿元》

(本文作者为中国企业国有产权交易机构协会副秘书长王双林)


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